• Zilda Maria Alves Matheus PhD
  Founder & Director
• Naturo Academic Research Institute

Resumo

Este ensaio analisa a concepção de desenvolvimento que emerge do documento Estrada para o Futuro – 2026 (Temer, 2026), obra coletiva composta por 17 contribuições temáticas de especialistas de diferentes áreas. A análise segue abordagem qualitativa e documental, estruturada a partir de uma Matriz de Síntese com 11 categorias analíticas: desenvolvimento, Estado, governança, território, natureza, tecnologia, capacidades humanas, bem-estar, cultura, justiça e inclusão, e futuro. O ensaio argumenta que o documento apresenta uma concepção multidimensional de desenvolvimento, mas que suas propostas permanecem organizadas predominantemente segundo lógicas setoriais — resultado que não decorre da ausência de temas relevantes, mas da falta de mecanismos explícitos de integração entre eles. Propõe-se uma distinção entre construção de capacidades e conversão de capacidades em desenvolvimento integrado, tendo o Estado, a governança e o território como espaços privilegiados de articulação. Como achado emergente, registra-se a presença marginal do turismo no documento, apesar de o texto tratar amplamente de componentes diretamente relacionados à atividade. O ensaio declara também as limitações da análise e situa o documento no contexto político que o originou.

Palavras-chave: desenvolvimento; políticas públicas; governança; território; sistemas socioecológicos; análise documental.

Abstract

This essay analyzes the conception of development emerging from the document Estrada para o Futuro – 2026 (Temer, 2026), a collective work comprising 17 thematic contributions by specialists from different fields. The analysis follows a qualitative and documentary approach structured around a Synthesis Matrix with 11 analytical categories: development, State, governance, territory, nature, technology, human capabilities, well-being, culture, justice and inclusion, and future. The essay argues that the document presents a multidimensional conception of development, but that its proposals remain predominantly organized according to sectoral logics — a finding that stems not from the absence of relevant dimensions but from the lack of explicit mechanisms to integrate them. The essay proposes a distinction between capability building and the conversion of capabilities into integrated development, treating the State, governance, and territory as privileged spaces for such articulation. As an emergent finding, tourism is shown to occupy a marginal position in the document despite its treatment of components directly related to the activity. The essay also declares the study’s limitations and situates the document in the political context that produced it.

Keywords: development; public policy; governance; territory; social-ecological systems; documentary analysis.

1. O PROBLEMA

Pensar o desenvolvimento de um país implica enfrentar uma questão que, formulada com simplicidade, revela enorme complexidade: o que significa, efetivamente, desenvolver?

Durante décadas, parte substancial da resposta esteve associada ao crescimento econômico, à industrialização, à produtividade e à expansão da renda. A compreensão contemporânea do desenvolvimento ampliou consideravelmente esse horizonte ao incorporar as oportunidades efetivas das pessoas, suas capacidades e liberdades, as condições de inclusão social e as exigências da sustentabilidade ambiental (Sachs, 2004; Sen, 1999). O crescimento econômico permanece relevante, mas não constitui, isoladamente, medida suficiente das possibilidades humanas nem garantia da sustentabilidade das transformações em curso.

Essa ampliação converte o desenvolvimento em fenômeno multidimensional , e essa conversão produz, por si mesma, um segundo problema: reconhecer diferentes dimensões do desenvolvimento não significa, necessariamente, integrá-las.

Um país pode possuir políticas para educação, infraestrutura, tecnologia, saúde, segurança, sustentabilidade, agricultura e inclusão e, ainda assim, apresentar dificuldades persistentes para articular essas políticas em torno de objetivos comuns, transformá-las em condições de vida efetivamente melhoradas e distribuí-las equitativamente entre territórios e populações. A existência de políticas setoriais não equivale automaticamente à existência de um projeto integrado de desenvolvimento.

É a partir desse problema que este ensaio analisa Estrada para o Futuro – 2026 (Temer, 2026), documento coordenado pelo ex-presidente Michel Temer, constituído por contribuições de especialistas de diferentes áreas. Divulgado em junho de 2026 como contribuição ao debate eleitoral brasileiro, o documento reúne propostas para múltiplas dimensões da agenda nacional, economia, Estado, infraestrutura, educação, saúde, tecnologia, meio ambiente, segurança, cultura, inclusão e relações internacionais, entre outras.

A heterogeneidade temática e autoral do documento é simultaneamente sua característica mais relevante e seu principal desafio analítico. Não há uma definição única de desenvolvimento apresentada previamente e utilizada para organizar todas as contribuições. A concepção geral de desenvolvimento presente no texto precisa ser reconstruída comparativamente, por meio da leitura cruzada das 17 seções que o compõem.

A pergunta que orienta a análise é:

Que concepção de desenvolvimento emerge do documento Estrada para o Futuro – 2026?

2. O DOCUMENTO E O PERCURSO DA ANÁLISE

Antes de apresentar os resultados, cabe uma nota sobre o percurso analítico adotado e sobre o próprio documento examinado.

Estrada para o Futuro – 2026 é um texto politicamente situado. Foi coordenado por Michel Temer, ex-presidente da República cujo acesso ao cargo ocorreu em 2016 por meio de processo de impeachment politicamente contestado. O documento foi divulgado em junho de 2026, em contexto de disputas eleitorais, e reúne contribuições de especialistas selecionados pelo coordenador e pelos organizadores da obra. Esse posicionamento político não invalida a análise, ao contrário, é parte de seu contexto de produção e deve ser considerado na interpretação dos achados.

A metodologia adotada foi qualitativa e documental. Cada uma das 17 seções foi tratada como uma unidade inicial de análise, da qual foram extraídos: autoria; problema ou diagnóstico apresentado; propostas; atores envolvidos; escala de atuação; conceitos centrais; e evidências mobilizadas. Em seguida, realizou-se uma análise transversal das 17 seções, na qual foram identificadas recorrências, convergências, tensões e lacunas. Desse processo emergiram 11 categorias analíticas, que constituíram a Matriz de Síntese utilizada para reconstruir a arquitetura da concepção de desenvolvimento presente no documento.

Uma distinção metodológica foi deliberadamente mantida ao longo de todo o percurso: os resultados documentais foram identificados e registrados antes de sua confrontação com referenciais teóricos. Essa escolha procedimental busca preservar a integridade da análise e evitar que conceitos teóricos sejam atribuídos retroativamente a autores que não os declaram adotar. O que o documento diz é um dado; o que a análise interpreta é uma inferência; o que a teoria acrescenta é um enquadramento externo aplicado a posteriori.

A análise foi realizada sobre o documento na íntegra. Suas limitações decorrem, necessariamente, dessa escolha: trata-se de um corpus de fonte única, analisado por codificadora única, sem triangulação com outros documentos programáticos nem entrevistas com os autores. Os achados são, portanto, válidos para este documento específico e não permitem generalizações sobre o conjunto das políticas de desenvolvimento brasileiras ou sobre as posições dos especialistas que contribuíram com o texto.

3. UMA CONCEPÇÃO AMPLA, ORGANIZADA POR SETORES

O primeiro resultado da análise é preciso: a concepção de desenvolvimento que emerge de Estrada para o Futuro – 2026 não se restringe ao crescimento econômico.

Economia, produtividade e competitividade ocupam posições importantes no documento, mas aparecem associadas a outros elementos: modernização do Estado, estabilidade institucional, investimentos em infraestrutura, educação, saúde, segurança, inovação tecnológica, sustentabilidade ambiental, inclusão social e inserção internacional. A presença dessas múltiplas dimensões aproxima o documento, ainda que sem adesão teórica explícita, de concepções que compreendem o desenvolvimento como fenômeno que ultrapassa a renda e incorpora liberdades, capacidades e sustentabilidade (Sachs, 2004; Sen, 1999).

Quatro dimensões assumem posição particularmente estruturante no documento: Estado, governança, território e tecnologia. O Estado é concebido como agente estratégico de planejamento e coordenação, nem minimalista nem maximalista, mas orientado para a criação das condições institucionais de longo prazo. A governança diz respeito à capacidade de articular instituições, atores e escalas diferentes. O território representa o espaço no qual políticas, recursos, desigualdades e capacidades se materializam. A tecnologia aparece como instrumento transversal de modernização produtiva e transformação social.

Contudo, e este é o resultado central da análise, apesar da amplitude temática identificada, o documento permanece predominantemente organizado segundo lógicas setoriais.

Educação é discutida como educação. Energia como energia. Agricultura como agricultura. Saúde como saúde. Tecnologia como tecnologia. Segurança como segurança.

Existem conexões entre essas agendas ao longo do texto, mas elas não são reunidas em um modelo explícito de integração que defina como diferentes políticas, capacidades e dimensões se relacionam e se convertem em resultados comuns.

Esse resultado não decorre da aplicação de uma teoria externa ao documento. Ele emerge da própria leitura analítica comparativa das 17 seções. E esse dado conduz a uma distinção que o ensaio propõe como sua contribuição central:

A presença de múltiplas políticas não equivale necessariamente à existência de uma política multidimensional integrada de desenvolvimento.

Essa distinção tem precedentes relevantes na literatura brasileira sobre desenvolvimento. Ferrarini (2011, 2012) demonstrou, no contexto das políticas de superação da pobreza no Brasil, que a multidimensionalidade reconhecida não se traduz automaticamente em integração efetiva, e propôs metodologias para a construção de desenvolvimento local integrado que enfrentam exatamente esse problema. Fornazier e Belik (2012), ao analisarem as políticas de desenvolvimento rural, identificaram a tensão persistente entre a lógica territorial das realidades locais e a lógica setorial das estruturas administrativas e financeiras responsáveis pelas políticas. O achado do presente estudo encontra, portanto, antecedentes empíricos consistentes no debate nacional.

4. ESTADO, GOVERNANÇA E TERRITÓRIO: ONDE O DESENVOLVIMENTO SE ARTICULA

A dimensão territorial torna o problema da integração especialmente visível.

Políticas públicas são frequentemente formuladas, financiadas e avaliadas por setores. Contudo, seus efeitos convergem sobre os mesmos territórios , e é nesses territórios que as populações experimentam o desenvolvimento como realidade concreta.

Infraestrutura, mobilidade, educação, saúde, atividade econômica, segurança, cultura e meio ambiente não são vivenciados separadamente. Eles interagem no espaço e produzem efeitos recíprocos que a organização administrativa por setores, com frequência, não é capaz de capturar nem de governar. Uma política de infraestrutura pode alterar simultaneamente acessibilidade, atividade econômica, uso do solo, pressão ambiental e organização comunitária. Mudanças tecnológicas podem produzir efeitos encadeados sobre produtividade, mercado de trabalho, educação, desigualdades e organização territorial.

O território revela, assim, a interdependência das políticas, aquilo que a organização setorial tende a fragmentar.

Sob uma perspectiva socioecológica, sistemas sociais e ecológicos são compreendidos por meio das relações entre atores, instituições, recursos e escalas, tornando insuficiente a análise de seus componentes de forma isolada (Berkes, Colding & Folke, 1998; Folke, 2006; Ostrom, 2009). Essa perspectiva não é atribuída aos autores de Estrada para o Futuro – 2026 — ela constitui o referencial teórico adotado pela pesquisadora para interpretar os resultados documentais.

Nesse quadro, o Estado e a governança assumem uma função que ultrapassa a coordenação administrativa. Ansell e Gash (2008) compreendem a governança colaborativa como processo de interação entre múltiplos atores institucionais orientados para objetivos comuns. Hooghe e Marks (2001) identificam a governança multinível como configuração necessária quando as decisões dependem de articulações entre diferentes escalas territoriais e político-administrativas. Estado, governança e território tornam-se, assim, os espaços potenciais nos quais políticas setorialmente organizadas podem, sob determinadas condições, ser articuladas em resultados integrados.

5. CAPACIDADES, CONVERSÃO E BEM-ESTAR

A análise permite um segundo deslocamento conceitual.

Se desenvolvimento envolve a construção de capacidades, institucionais, econômicas, tecnológicas, humanas —, é necessário perguntar como essas capacidades se convertem em condições concretas de vida para as populações nos diferentes territórios.

Educação, saúde, trabalho, segurança, acessibilidade, cuidado e inclusão aparecem no documento como componentes relevantes do desenvolvimento. A abordagem das capacidades, desenvolvida por Sen (1999) e aprofundada por Robeyns (2005), oferece uma referência particularmente adequada para interpretar esse resultado. A abordagem distingue a existência de recursos das oportunidades efetivas que as pessoas possuem para realizar modos de vida que valorizam — e identifica, entre essas duas dimensões, um conjunto de fatores de conversão que as condicionam: estruturas sociais, instituições, territórios, relações de poder, normas culturais e condições ambientais.

É sobre esses fatores que o ensaio propõe concentrar a análise:

Uma sociedade pode possuir infraestrutura, universidades, recursos naturais, instituições, conhecimento tecnológico, empresas e capital humano sem que essas capacidades produzam automaticamente desenvolvimento integrado.

Entre capacidade e resultado existe um processo intermediário que envolve coordenação, governança, relações territoriais, escolhas distributivas e mecanismos de integração. O bem-estar humano introduz, assim, uma pergunta essencial: para quem o desenvolvimento produz resultados?

Essa pergunta impede que produtividade, eficiência institucional ou modernização tecnológica sejam tratadas automaticamente como sinônimos de desenvolvimento. E ela recoloca, de forma permanente, o problema da distribuição, das oportunidades, dos recursos, dos riscos e das consequências das transformações sociais.

6. CULTURA, JUSTIÇA E O HORIZONTE DO FUTURO

Três categorias completam o quadro analítico construído: cultura, justiça e inclusão, e futuro.

A cultura aparece de maneira menos estruturante no documento do que economia, Estado ou tecnologia, mas sua presença é analiticamente relevante. Considerar a cultura como parte do desenvolvimento implica reconhecer que valores, identidades, aspirações e práticas sociais influenciam tanto as escolhas coletivas quanto os processos de ação pública (Rao & Walton, 2004). A ausência de uma dimensão cultural explicitamente integrada ao projeto de desenvolvimento pode comprometer a legitimidade e a efetividade de políticas que desconsideram os contextos em que operam.

A categoria justiça e inclusão reúne questões relacionadas a direitos das mulheres, desigualdades raciais, pessoas com deficiência, trabalho, educação e proteção social. A literatura sobre justiça permite ampliar essa análise para além da simples distribuição de recursos, incorporando estruturas de participação, reconhecimento e superação de formas sistemáticas de exclusão (Young, 1990). O resultado documental exige cautela: a presença dessas agendas no documento não significa que Estrada para o Futuro – 2026 formule uma teoria própria de justiça. O que a análise identifica são preocupações distributivas e inclusivas que atravessam diferentes seções, sem uma arquitetura conceitual que as articule explicitamente.

O futuro, por sua vez, ocupa posição singular. Não corresponde apenas a uma área de política pública, o futuro portanto,  funciona como horizonte temporal que organiza grande parte das propostas. Transformação tecnológica, mudanças ambientais, reorganização econômica, envelhecimento populacional, infraestrutura e mudanças geopolíticas são apresentados como fenômenos que exigem planejamento e capacidade de antecipação.

Contudo, a análise encontra novamente o problema da integração: existem diferentes futuros setoriais, da energia, da agricultura, da tecnologia, da educação, da economia, mas permanece menos explícita a forma pela qual esses futuros convergem em uma concepção integrada da sociedade que se pretende construir. O futuro organiza temporalmente o documento, mas não resolve, por si só, o problema da articulação entre suas diferentes dimensões.

7. UM ACHADO EMERGENTE: A AUSÊNCIA DO TURISMO

A análise documental produziu um resultado não previsto no delineamento inicial da pesquisa.

O turismo possui presença extremamente reduzida no documento. Aparece de forma marginal, sobretudo em referências pontuais relacionadas a outros temas. Esse dado é analiticamente relevante porque diversas dimensões diretamente relacionadas à atividade turística são amplamente discutidas ao longo das 17 seções: infraestrutura, transportes, cultura, patrimônio, natureza, segurança, tecnologia, relações internacionais, desenvolvimento regional e qualificação profissional.

O turismo não foi incorporado como uma 12ª categoria da Matriz de Síntese. Sua reduzida presença foi tratada como achado emergente, um dado documentado, não uma crítica normativa.

A pesquisa não permite concluir que o turismo deveria necessariamente ocupar posição central na proposta analisada. Contudo, a ausência suscita uma questão relevante: a atividade turística depende, por natureza, da articulação simultânea de múltiplas políticas e escalas territoriais. Sua reduzida presença em um documento que discute amplamente os componentes da atividade pode indicar, precisamente, o problema identificado por este ensaio: a dificuldade de reconhecer conexões transversais entre agendas organizadas setorialmente.

Essa questão constitui uma agenda de investigação para estudos posteriores. Não integra as conclusões do presente ensaio.

8. A MATRIZ DE SÍNTESE: UM INSTRUMENTO ANALÍTICO

A pesquisa produziu, além dos resultados substantivos, uma contribuição metodológica.

As 11 categorias da Matriz de Síntese foram construídas a partir do próprio documento analisado,de forma predominantemente indutiva, a partir da codificação das 17 seções as mesmas foram estruturadas como perguntas relacionais dirigidas a uma proposta de desenvolvimento:

Categoria	Pergunta orientadora
Desenvolvimento	Para quê?
Estado	Quem coordena?
Governança	Como coordenar?
Território	Onde o desenvolvimento acontece?
Natureza	Sobre qual base ecológica?
Tecnologia	Com quais instrumentos?
Capacidades humanas	Quais capacidades precisam ser fortalecidas?
Bem-estar	Para quem os resultados são produzidos?
Cultura	Quais valores e identidades participam do processo?
Justiça e inclusão	Quem participa e quem se beneficia?
Futuro	Em direção a qual sociedade?

Essa estrutura desloca a análise de uma pergunta predominantemente descritiva,  quais políticas estão presentes? para uma pergunta relacional: como diferentes políticas, capacidades e dimensões se articulam em determinada concepção de desenvolvimento?

A Matriz constitui uma construção metodológica desta pesquisa. Sua possibilidade de aplicação a outros planos nacionais, programas de governo e documentos estratégicos deve ser tratada como hipótese de replicabilidade a ser testada em estudos posteriores, não como validade metodológica já demonstrada.

9. REFLEXÕES FINAIS

Este ensaio buscou responder a uma pergunta precisa: que concepção de desenvolvimento emerge do documento Estrada para o Futuro – 2026?

A resposta é dupla.

O documento apresenta uma concepção ampla e multidimensional de desenvolvimento, que incorpora crescimento econômico, modernização institucional, inovação tecnológica, fortalecimento de capacidades humanas, sustentabilidade ambiental, inclusão social e inserção internacional. Essa amplitude é um resultado documental real, e não trivial.

Ao mesmo tempo, essa amplitude convive com uma organização predominantemente setorial das propostas. O principal desafio identificado não está na ausência de dimensões relevantes, mas na ausência de mecanismos explícitos capazes de articular essas dimensões em um projeto integrado.

Essa coexistência, multidimensionalidade substantiva e organização setorial, é o achado central do estudo, e ele conduz a uma distinção analítica que o ensaio propõe como contribuição:

O desenvolvimento não pode ser compreendido apenas como soma de políticas. Entre a disponibilidade de capacidades e a produção de resultados sustentáveis e distribuídos existe um processo de conversão que depende de coordenação, governança, relações territoriais e escolhas distributivas.

Estado, governança e território assumem, nesse processo, posição estratégica — não apenas como instâncias administrativas, mas como espaços onde políticas setoriais podem ser articuladas em resultados comuns.

O diálogo com a literatura sobre capacidades, governança e sistemas socioecológicos reforça a necessidade de examinar não apenas os componentes individuais de uma proposta de desenvolvimento, mas as relações que condicionam sua conversão em resultados humanos, institucionais e ambientais (Ansell & Gash, 2008; Berkes, Colding & Folke, 1998; Folke, 2006; Ostrom, 2009; Robeyns, 2005; Sen, 1999).

A análise conduz, assim, a uma questão que ultrapassa o documento examinado e aponta para uma agenda de pesquisa mais ampla:

Como transformar capacidades existentes e futuras em um sistema integrado de desenvolvimento capaz de produzir bem-estar, inclusão e sustentabilidade nos diferentes territórios?

Responder a essa pergunta exigirá, certamente, estudos que vão além da análise documental aqui realizada. Mas talvez seja precisamente essa a utilidade de documentos como Estrada para o Futuro – 2026: não apenas como proposta programática, mas como espelho que revela, nas ausências e nas tensões de sua arquitetura interna, os desafios que uma política de desenvolvimento integrado ainda precisa enfrentar.

REFERÊNCIAS

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Hooghe, L., & Marks, G. (2001). Multi-level governance and European integration. Rowman & Littlefield.

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Robeyns, I. (2005). The capability approach: A theoretical survey. Journal of Human Development, 6(1), 93–117. https://doi.org/10.1080/146498805200034266

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Sen, A. (1999). Development as freedom. Oxford University Press.

Temer, M. (Org.). (2026). Estrada para o Futuro – 2026. [Editora/Instituição a confirmar].

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